听证程序是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并做出相应决定等过程所构成的一种法律制度。我国1996年《行政处罚法》首次在行政处罚领域规定了听证程序，这是我国行政程序立法的一个重要突破，具有里程碑的意义。文化行政处罚听证程序已经施行了1 0 余年，但由于配套性规定和一些重要的制度欠明确与具体，实际操作中其不足之处已逐渐显现。本文主要围绕《行政处罚法》听证程序的规定，结合文化行政处罚听证实践，分析目前文化行政处罚听证存在的误区及完善措施。
一、文化行政处罚中听证制度的适用范围
我省文化行政处罚关于听证程序适用范围的规定，主要见于《行政处罚法》、《文化市场行政执法管理办法》和《山东省行政处罚听证程序实施办法》。《行政处罚法》第42条第1 款规定了正式听证的适用范围，结合《文化市场行政执法管理办法》和《山东省行政处罚听证程序实施办法》的规定，主要有以下几项：责令停业整顿、吊销许可证和较大数额罚款。
（一）责令停业整顿
作为行政处罚的责令停业整顿是文化行政部门对违反文化市场相关法规规定的行政相对人所给予的一种处罚形式。目前在《互联网上网服务营业场所管理》、《娱乐场所管理条例》、《营业性演出管理条例》及其细则等文化法规中均有涉及。
（二）吊销许可证
吊销许可证中的许可证，是指文化行政部门根据当事人的申请，经审查后依法赋予其从事某种行为或事项的权利和资格的**，如《网络文化经营许可证》、《娱乐经营许可证》。一旦持证人违反了相应的文化市场法规规定，就有可能会被文化部门吊销其持有的许可证，从而丧失了从事该**所特许的某种事项的资格。由于吊销许可证是一种涉及当事人重大权益的处罚，故将其列为适用正式听证程序的处罚形式之一。
（三）较大数额罚款
对于罚款应达到多少数额才算“较大数额”，《 行政处罚法》并没有一个统一的标准，《文化市场行政执法管理办法》中也没有规定。实际执行中只能根据1997年颁布实施的《山东省行政处罚听证程序实施办法》规定，对公民处以500元以上罚款、对法人或其他组织处以20000元以上的罚款，是较大数额的罚款，当事人有要求举行听证的权利。
二、文化行政处罚听证中的误区厘清
自行政处罚听证制度实施以来，文化行政部门实际举行听证的案件数量并不多，这主要的还是与行政相对人和行政机关认识上的误区有关。
（一）行政相对人对听证认识有误
由于常规法制宣传重义务、轻权利和法律知识不对称，导致行政相对人对处罚程序和听证制度缺乏了解，在行政机关告知其听证权后，并不真正明白听证是怎么回事，不知道如何利用听证程序维护自己的权益；有人抱着多一事不如少一事的想法，因而不要求听证、随意放弃听证。通过文化处罚听证实践和实例宣传，可以逐步改变行政相对人对听证的误解，提高依法运用听证维护其自身权益的意识。
（二）适用听证程序必然降低行政效率
听证程序的核心是为行政相对人直接公开地参与行政处罚过程提供了机会与可能，其实质是对行政权利的行使设置了行政程序加以限制。这种行政相对方的参与势必延长行政处罚的周期，影响行政效率，执法人员普遍有这种观点。就个案来讲，似乎有一定道理。但近年来的实践提示，听证制度蕴涵着提高整体行政效率的深层次价值，这是因为：第一，公正的听证程序有利于促使行政机关依法行政和公平行使权力。听证实践表明，违法行政、不合理行使权力的现象减少了；实际举行的听证并没有想象的那样多；而且它维护了相对人与行政机关的信任和良好的关系，最大限度地提高了行政效率。第二，行政听证程序增加了行政处罚的透明度，为相对人参与行政处罚提供了便捷的渠道，通过发表自己的意见可以化解相对人的不满情绪，有利于自觉地履行处罚内容，减少执行的阻力，从而提高了行政效率。第三，听证程序具有公正合法的外在形象，如果严格遵守法定的听证规则，那么其结果更容易被相对人所接受，减少相对人的抵触，降低行政复议、行政诉讼的发生率，从而提高行政效率。总之，在做出涉及相对人重大利益的行政处罚之前举行听证倾听相对人的意见有助于整体行政效率的提高。
（三）适用听证程序必然增加行政成本
仅就个案来讲，听证程序毕竟是耗费人财物的程序，势必增加一部分财政支出。但就整体而言，听证未必会增加成本。第一，非正式听证在程序上有较大自由，几乎没有固定的形式，并不需要额外配置人员、物力，因此可以通过非正式听证程序的运用来降低成本。第二，听证实践表明，通过听证可以减少行政争议，增加公民对行政机关的配合度，减少暴力抗法和故意违法现象，从而减少为此额外付出的执法成本。第三，执法实践中经过听证的处罚案件自觉履行率较高，而且发生行政复议、诉讼或申请法院强制执行率较低，这大大抵消了听证带来的成本增加。因此适用听证程序不一定会导致整体行政成本的增加，甚至会降低整体行政成本。
二、文化行政处罚听证程序的完善
行政处罚作为一种直接关系到社会公众切身利益的行政行为，进一步完善听证制度一方面可以督促行政主体依法行政，另一方面也可以促进相对人自觉主动地接受处罚，提高行政处罚的效率，降低行政处罚成本。文化部门所依据的听证程序，在执法实践中的局限性已日渐显现，需要不断进行完善和修改。
（一） 适当扩大行政听证程序的适用范围
现有的文化行政处罚有三种属于《行政处罚法》第42条明文规定适用听证程序的情况，警告和没收未作明确规定。在理论上和实践中这样的行政听证范围有些过窄，但笔者认为听证范围的扩大必须遵循以下原则：一是适度扩大原则，即严格掌握标准，逐步、适当地吸纳部分行政处罚进入听证范围，不能过滥、过宽。二是依法进行原则，即法定的听证范围是较重的行政处罚，而非所有行政处罚，并且扩大范围应有必要的立法或司法解释等程序。三是有利于相对人原则，即有可能对相对人利益造成重大损害的行政处罚，都应赋予其听证权利。
现阶段应对较大数额没收(违法所得、非法财物)适用听证程序，这是因为：第一，《行政处罚法》第42条中“等”是一种立法技巧，为扩大听证范围留有余地。第二，文化执法实践中，没**额往往比罚款要大得多；而且一旦出现偏差，会对相对人的合法财产权造成极大的影响，甚至远远超过罚款的侵权程度，而此时只有用国家赔偿来解决，给公共利益造成的损失要远大于没收的数额。第三，最高人民法院《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》([ 2004 ]行他字第1号)中明确规定：“行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。”该答复涉及《行政处罚法》第42条的理解。虽然没收较大数额财产的行政处罚并不在该条明示的听证范围之列，但无论从法条文字还是立法过程看上，行政机关没收较大数额财产之前给予当事人听证的机会，都完全符合《行政处罚法》的立法意图。其他的处罚笔者认为多不符合前述的三原则，暂不宜列入听证范围。
（二）完善第三人申请和参加听证权利
第三人是指除当事人之外，与行政处罚决定有利害关系的其他人。《行政处罚法》在听证程序中对第三人未做规定。但在其他领域执法实践中，第三人认为利益受损而提出听证申请、参加听证的案例已屡见不鲜，且发生诉讼、上访较多。笔者认为第三人可以申请或参加听证，原因如下：第一，符合自然公正原则。行政处罚往往直接或间接地影响到第三人的合法权益，这时如果直接相对人不提出听证请求，第三人的权益就无法得到有效保护，这显然有违听证程序的立法原意。第二，大多数国家听证规定设立有第三人。如日本《行政程序法》第l7条和《葡萄牙行政程序法》第54条。第三，我国很多省市及部委的听证程序规则中也设立了第三人。如《深圳经济特区行政处罚听证程序试行规定》第l6条、《海关行政处罚听证办法》第9条。第四，听证制度设立第三人可以保持与《行政复议法》及《行政诉讼法》等法律救济制度的协调性、统一性。所以，笔者建议应将听证申请人和参加人的范围延伸到第三人，以便充分保证所有利害关系人的合法权益不受侵犯。此外，还应该邀请普通的公民参加旁听，以确保听证制度在多方主体的共同努力下保证公平和正义。
（三）完善听证主持人制度
听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则听证会就会呈现出一边倒的局面，也会因此无法发挥出其应有的作用。
《行政处罚法》规定了听证主持人与调查人员职能分离的原则，《文化市场行政执法管理办法》未就此做出明确规定，《山东省行政处罚听证程序实施办法》规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，并应当有专人记录。”职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求，是保证处罚结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使案件调查与听证权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政处罚案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政处罚相对人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非案件调查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。
鉴于此，应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验，并通过统一考试取得资格证书。《山东省行政处罚听证程序实施办法》对此已有明确规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，并应当有专人记录。听证主持人应当由在行政机关法制机构工作２年以上或者从事行政执法工作５年以上的人员担任。听证主持人实行资格认证制度，由省政府法制局统一负责，并颁发资格证书。”但听证主持人的独立性地位尚需进一步突破, 可规定由各级政府法制部门及上一级行政部门统一管理、选派。此外，《行政处罚法》规定听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人，而后者多不是行政负责人。但是行政决定应该基于听证的内容作出，所以还应赋予听证主持人决定建议权和对行政决定与实际执行情况行使监督权。这样，行政听证才具有现实性、科学性和公正性。
（四）完善听证程序中的质证方法
《行政处罚法》只规定当事人享有质证权，但质证具有双向性、对抗性，主体之间处于完全平等的地位。质证应该是调查人员的一项法定权利，如果调查人员没有质证权，质证过程将无法进行，质证制度也就如同虚设。而且主持人无法核实案件证据的真伪及其证明力的大小。所以应在实践中保障案件调查人员享有质证权。此外，是不是所有与认定案件事实相关的证据都应当在听证中出示，对此未作规定，实践中也有争议。部分当事人或代理人听证时要求办案人员逐一出示证据并质证，否则对证据一律不予认可。办案人员则担心当事人在听证后针对某些关键证据提供反证，导致案件无法处罚。因此应对听证时各类不同证据质证的顺序、方式、内容以及规则等作出具体规定，并应与行政诉讼中的证据质证规则相衔接。
（五）确立听证笔录的法律效力
听证笔录是记载整个听证过程的书面材料。《行政处罚法》对其在行政处罚决定中究竟有多大的法律效力没有明确规定，导致听证笔录作为处罚决定的唯一依据与依据之一存在争论。笔者认为应作为唯一依据，采用案件排他性原则，即行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的。如果允许采用听证笔录以外的事实和证据作为处罚依据，就会使当事人辩护及质证权失去价值，整个听证程序也会流于形式，不仅浪费行政资源，而且相对人权益的保障、控制行政权的滥用等无从保障。因此只有确立案卷排他性原则，行政听证制度的作用才能真正得到充分发挥。
随着文化执法领域内各项法律制度的日益完善，公民、文化经营单位对文化行政执法的要求也越来越高。我国目前的法制建设依然存在着“重实体，轻程序”的现象，听证制度可以从程序正义上保证实体的正义，还可以保障行政相对人的权利。作为现代行政程序法的核心制度，同时也是文化行政处罚中的重要程序，听证程序还存在着不足和缺陷， 文化执法人员需要依据实际需要，提出改进的措施，完善听证制度，对违反文化行政法律法规的行为进行公平、公正、公开的行政处罚。