建设法制化城管路径探析
十八届四中全会《决定》中这样论述城管：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”，并先后3次提出要“推进综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。建设法制城管既符合理顺城管体制机制的客观要求，又符合综合执法改革的总体趋势。
怎样建设法治城管，是各级政府、学术专家和社会人士正在思考和研究的重大课题。笔者结合自己的工作实践，对法治城管建设的基本路径作简要探析。
一、加快完善城管法律法规是前提
（一）制定一部专门城管法律。城市管理相对集中行政处罚权工作实施近20年来，国家没有制定一部专门的城市管理法律法规，城管执法人员只能依据国务院文件、部门规章或地方性法规开展工作。另外，部门立法造成法规、规章表述不一致甚至相互冲突，相同行为适用不同执法依据，既不利于执法人员掌握，也容易造成执法不公平。城管法律体系不健全问题已经成为推进法治城管建设过程中必须首要解决的问题，只有从国家层面进行顶层设计，加快城管立法，通过制定一部统一的城市管理法律，确认城管执法的职权范围、法律适用规则、强制措施及各级政府在城市管理中的职能、相关职能部门的执法协作机制等内容，才能破解城管执法困局，真正让城管工作有法可依。
（二）修定现有城管法律法规。目前，我国城管执法范围主要集中在市容、市政、规划、绿化、公安、工商、环保等领域，涉及到不同层级的法律、法规、规章有几十部，散见于其中的相关行政处罚权达几百项。有些法律制定时间较早，其中的涉案金额、处罚标准等偏小偏低，处罚行为无法起到正常的警示作用；有些法律规定的处罚程序过于繁琐，影响一线的办案效率；有些法律只有处罚标准，却没有执行手段，对无正当理由拒不履行处罚的相对人没有可操作的行政强制措施。因此，国家各级立法机关应该针对实际情况及时修订城市管理相关的法律、法规、规章，对一些涉及多个部门、容易出现推诿扯皮的问题，及时出台司法解释或实施细则，促进城管的法律、法规、规章更加符合实际，更具可操作性，以良法求善治。
（三）启动地方部分立法权。四中全会《决定》提出要“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”，《立法法》修正案特别强调了在“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面”赋予地方立法权。设区的市普遍拥有城市管理方面立法权后，城市便有了更大、更灵活的自治权，城管执法工作也可以更加科学地适应本地经济社会的发展变化。
二、加强城管执法机构建设是基础
（一）明确城管部门行政主体地位。国务院法制办要求：“集中行使行政处罚权的行政机关，应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。”但由于受政府机构和行政编制限额控制，就全国而言，部分地区的城管机构不是政府组成部门，有的是政府直属事业单位，有的是住建部门下属单位，导致城管机构不具有行政主体地位，影响执法权威。国务院和省级政府也没有明确的城管执法行政主管部门，即使是市县两级城管部门也没有形成有效的业务指导关系，有各自为政现象。按照我国的国情，国务院和省级政府应该明确城管执法工作的主管部门，使全国城管执法部门和其他政府部门一样实行自上而下统一管理和业务指导。同时，根据城管跨部门执法、综合协调较多的特性，各级城管执法机构必须为同级政府的工作部门，明确其行政主体地位。
（二）加强城管综合执法机构建设。国务院法制办同时要求：“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”但在实际操作中，城管执法机构有行政单位、参公单位、全额拨款甚至是自收自支事业单位，既不符合法律规定，也容易让人产生城管执法队伍不正规的错误认识。另外，住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》中规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备，但实际上很少有城市达到这个标准，执法人员少、执法任务重导致了大量工勤人员或协管员参与执法，影响了城管执法的公信力。国家应该参照公安部门，结合各地经济、人口等实际情况，由中央编办统一下达城管执法专项编制，并对机构名称、人员管理、执法规范、经费保障、装备配置等问题作出具体明确的规定；地方政府应该根据市、区两级政府事权和职能，按照减少层级、整合队伍、提高效率的原则，合理配置城管执法力量，积极推动县区城市管理领域相对集中行政处罚权向建制镇延伸。
（三）建立相关部门配合联动机制。城市管理相对集中处罚权后，城管执法工作，往往需要相关部门的支持和配合，部分处罚权中部门配合甚至成为处罚的前置条件。同时，城管执法还需要公安部门保障。在国家依法赋予城管部门更多行政强制权力的同时，应该建立更加行之有效的部门执法配合机制，通过法律法规明确相关部门在城管执法活动中的配合职责和惩戒措施；要建立城管执法和刑事司法衔接机制，公安机关在处理妨碍执法和暴力抗法事件时不能简单按民事纠纷进行调解，而要按照违法情节的轻重依法追究责任人刑事责任。
三、 提高城管执法水平是关键
（一）增强队伍综合素质。城市管理相对集中行政处罚权工作涉及面广、内容琐碎，很多工作具有非常强的专业性，而且城管执法工作经常面对的是普通老百姓，尤其是困难群众和弱势群体，需要执法人员熟练掌握相关领域的法律知识，有一定的文化素养和人文情怀。所以，城管执法人员必须加强相关法律、法规和规章的学习，严格按照法律赋予的权力、确定的职责、规定的程序做好执法工作；同时城管部门要加强队伍综合素质的培养，让队员在执法之外，还能运用民生服务、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段来解决城市管理问题，转变作风，消除对立，增进理解，让每位城管执法人员都成为一名业务精湛、素质优良的复合型人才。
（二）加大科技装备投入。随着城市现代化步伐的加快，城管执法工作如果依然靠人海战术、疲劳战术，显然无法满足社会需求，应用数字化和信息化手段已经成为城市管理工作的必由之路。对城市管理全局工作而言，要大力推进“数字城管”平台的建设和应用，通过信息化手段和移动通信技术来处理城市事件，提高工作效率。对城管执法人员个人而言，单位应该为一线执法车辆配备车载监控系统，为一线执法人员配备执法记录仪器，对所有执法过程进行全程摄像，既可以防止执法纠纷，又可以起到规范执法行为的作用。
（三）加强执法行为监督。现行的城管执法工作缺乏一套有效的监督机制。一方面，部分城管执法人员存在执法水平不高、执法手段粗放情况，违规执法和暴力执法情况仍时有发生；另一方面，部分城管执法人员存在着“多一事不如少一事”的思想，行政不作为，城市中大量的违法违规行为没有得到有效制止和查处。针对这些问题，要在城管部门内部建立执法责任追究制度，实行大案备案审查、错案追究赔偿；要通过聘请社会监督员、邀请新闻媒体关注城管、及时办理反馈人大建议和政协提案、向社会公布投诉举报电话、主动推行政务公开等形式，加强社会监督；要积极发挥行政和司法监督的作用，对执法行为在行政复议中被变更或撤销、在行政诉讼中败诉的，要严格追究办案人员责任。
四、提升市民素质是保障
（一）做好社会普法工作。良好的社会法制环境有利于行政执法工作的开展。要深入开展城市管理方面法治宣传教育，组建城管普法志愿者队伍，邀请法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法，加强新媒体、新技术在城管普法中的运用，提高普法实效；要把城管法治教育纳入国民教育体系，在中小学法律课程中增加城市管理方面的法律知识；要把城管法治教育纳入精神文明创建内容，广泛开展群众性法治文化活动，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。
（二）加强政民互动交流。城市管理工作更加强调社会化参与、多元化管理，在制度的设计上更加注重政民双方的沟通交流。在城市治理模式中，公众主动参与到公共决策、执行和监督等过程中，与城管部门开展积极广泛的协商合作；而城管部门也要主动做好信息公开，搭建政民互动的平台，畅通政民互动的渠道，积极引导公众参与到城市治理工作中来，这样才能获得公众对城管部门的理解和支持，更容易实现城市管理的既定目标。
（三）建立公民信用体系。由于缺少必要的行政强制措施，城管执法工作普遍存在着执行难问题，如果行政处罚行为不被履行也就失去了其处罚作用。我国公民守法履责意识不强与公民信用体系不健全有着直接关系，加强全社会信用体系的制度设计，建设一个覆盖广泛的全民信用体系平台，将公民信用纪录与公民的上学、就业、贷款等日常事件挂钩，通过建立完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，引导人们强化守法意识、诚信意识、道德意识，使得遵纪守法成为全体公民共同追求的自觉行动。